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Sul “Lodo”, lo spettro della consulta

Salierno Fabio
 

31/07/2008

Con l’approvazione del Senato, e’ stato dato il via libera al c.d. “LODO ALFANO”, in realtà denominato “disposizioni in materia di sospensione del processo penale nei confronti delle alte cariche dello Stato”.
 
Il Disegno di legge si compone di un SOLO ARTICOLO, composto da n. 8 commi.
 
1. IL TESTO DEL C.D. “LODO SCHIFANI BIS” od anche “LODO ALFANO”.
 
Articolo 1
  1. Salvi i casi previsti dagli articoli 90 (alto tradimento o attentato alla Costituzione, commesso dal Presidente della Repubblica, Ndr) e 96 (che disciplina la sottoposizione ala giurisdizione ordinaria del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei ministri, per i reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni, previa autorizzazione del Senato della Repubblica o della Camera dei Deputati, Ndr) della Costituzione, i processi penali nei confronti dei soggetti che rivestono la qualita’ di Presidente della Repubblica, Presidente del Senato della Repubblica, Presidente della Camera dei Deputati e presidente del Consiglio dei Ministri, sono sospesi dalla data di assunzione e fino alla cessazione della carica o della funzione. La sospensione si applica anche ai processi penali per fatti antecedenti l’assunzione della carica o della funzione.
  2. L’imputato o il suo difensore munito di procura speciale puo’ rinunciare in ogni momento alla sospensione.
  3. La sospensione non impedisce al giudice, ove ne ricorrano i presupposti, di provvedere ai sensi degli articoli 392 (che disciplina le modalita’ del ricorso all’incidente probatorio, Ndr) e 467 ((assunzione delle prove non rinviabili nell’ambito degli atti preliminari al dibattimento, Ndr) del codice di procedura penale, per l’assunzione delle prove non rinviabili.
  4. si applicano le disposizioni dell’articolo 159 del codice penale (che disciplina la sospensione della prescrizione, in particolare in ogni caso in cui la sospensione del procedimento o del processo penale o dei termini di custodia cautelare e’ imposta da una particolare disposizione di legge, Ndr).
  5. La sospensione opera per l’intera durata della carica o della funzione e non e’ reiterabile, salvo il caso di nuova nomina nel corso della stessa legislatura ne’ si applica in caso di successiva investitura in altra delle cariche o delle funzioni.
  6. Nel caso di sospensione, non si applica la disposizione dell’articolo 75, comma 3 del codice di procedura penale (che disciplina i rapporti tra azione civile ed azione penale. Essa dispone la sospensione dell’azione civile quando questa sia stata proposta in sede civile nei confronti dell’imputato dopo la costituzione di parte civile nel processo penale). Quando la parte civile trasferisce l’azione in sede civile, i termini per comparire, di cui all’art. 163-bis del codice di procedura civile, sono ridotti alla meta’ e il giudice fissa l’ordine di trattatazione delle cause dando precedenza al processo relativo all’azione trasferita.
  7. le disposizioni di cui al presente articolo si applicano anche ai processi penali in corso, in ogni fase, stato o grado, alla data di entrata in vigore della presente legge.
  8. la presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella “Gazzetta Ufficiale” della Repubblica Italiana.
 
 
 
2. Il precedente della Corte Costituzionale a proposito del lodo Schifani 1. Corte Cost. Sentenza n. 24 del 13 gennaio 2004.
 
La sospensione dei procedimenti penali per le alte cariche dello Stato non e’ una novita’. Essa, infatti, era stata introdotta nel nostro ordinamento dalla legge n. 140 del 20 giugno 2003 (c.d. “LODO SCHIFANI”). Due legislature fa. Sotto il precedente Governo Berlusconi (prima della breve pausa del governo prodiano).
 
La Corte Costituzionale fu chiamata in quell’occasione a pronunciarsi in merito alla costituzionalita’ del primo Lodo SCHIFANI (di seguito “SCHIFANI 1” od anche “LEGGE 140”) dal Tribunale di Milano, il quale sollevo’ questione di legittimita’ costituzionale in relazione alla violazione di una serie di norme costituzionali.
 
I motivi di censura sollevati dal Tribunale di Milano relativi allo “SCHIFANI 1” furono essenzialmente i seguenti:
 
a)      violazione dell’articolo 3 della Costituzione (ossia del principio della eguaglianza) e dell’art. 112 Cost. (principio dell’obbligatorieta’ dell’azione penale); stabilire, cioe’, come faceva la LEGGE 140, la sospensione indiscriminata e per un tempo indeterminato, di ogni processo penale a carico dei soggetti rivestenti una delle cariche istituzinali ivi indicate (Presidente della Repubblica, Presidente del Senato e della Camera, Presidente del Consiglio dei Ministri, Presidente della Corte Costituzionale), avrebbe determinato un trattamento differente dei soggetti rivestenti quelle determinate qualita’ rispetto al resto dei cittadini ed avrebbe determinato il vulnus del principio dell’obbligatorieta’ dell’azIone penale (disponendo, al contrario, che per taluni soggetti si sarebbe dovuto invece soprassedere all’azione penale);
b)      Violazione degli articoli 68, 90 e 96 Cost. in quanto la SCHIFANI 1 attribuisce alle persone che ricoprono una delle suddette alte cariche dello Stato una prerogativa che non e’ invece prevista dalle citate disposizioni della Costituzione, che verrebbero ad essere di fatto novellate per mezzo di legge ordinaria;
c)      Violazione articoli 24, 11 e 117 Cost. (violazione del diritto di difesa).
 
In quella occasione, la Corte Costituzionale non affronto’ il problema della “fonte” della norma, limitandosi a dichiarare l’incostituzionalita’ della LEGGE 140 per la violazione del diritto alla difesa, del diritto della parte civile che risulterebbe danneggiata dalla sospensione sine die del processo e per la violazione del principio di eguaglianza sancito dall’art. 3 Cost.
 
La sentenza della Corte Costituzionale infatti cosi’ conclude: “La questione e’ pertanto fondata in riferimento agli articoli 3 e 24 della Costituzione. Resta assorbito ogni altro profilo di illegittimita’ costituzionale”.
 
 
 3. I nodi del “LODO ALFANO”.
 
Come su Macbeth, anche sul LODO ALFANO incombe uno spettro. Quello della Corte Costituzionale.
 
E’ presumibile attendersi, infatti, che, come gia’ fu per lo SCHIFANI 1, anche la questione della costituzionalita’ dell’attuale Lodo sara’ presto rimessa alla Corte Costituzionale, la quale sara’ quindi chiamata a pronunciarsi in merito a quelli che sono i nodi irrisolti e le palesi contraddizioni che affliggono anche l’attuale LODO ALFANO.
 
Abbiamo detto come uno dei motivi che indussero la Consulta a dichiarare lo SCHIFANI 1 anticostituzionale, sia stata la violazione del diritto alla difesa.
  
Ora, a differenza dello SCHIFANI 1, l’attuale Lodo ALFANO prevede, al comma 2, la facolta’ per l’imputato di rinunciare in ogni momento alla sospensione.
Il motivo della norma e’ chiaro: quello, cioe’, di evitare una nuova declaratoria di incostituzionalita’ per il mancato rispetto del diritto alla difesa.
 
In altri termini: poiche’ ora l’imputato puo’ decidere liberamente se rinunciare o meno allo “scudo” della norma, sara’ egli a decidere del proprio destino e, quindi, se esercitare immediatamente il proprio diritto alla difesa ovvero posticiparlo al momento in cui non rivesta piu’ il presupposto ruolo istituzionale.
 
Nell’intento del legislatore, dunque, con questa previsione il diritto alla difesa e’ salvo.
 
Tuttavia la previsione apre un vulnus piu’ grande di quello che avrebbe dovuto evitare.
 
Anche la Costituzione prevede infatti alcune garanzie a tutela di particolari cariche dello Stato. Ad esempio l’articolo 90 stabilisce il principio dell’irresponsabilita’ del Presidente della Repubblica per gli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni (eccettuate le ipotesi di alto tradimento o di attentato alla Costituzione).
 
In generale, le prerogative costituzionali, tutelano l’istituzione e non il singolo. Ed e’ per questo che la tutela non e’ rinunciabile nel sistema costituzionale. La rinuncia, sotto questo profilo, e’ quindi del tutto infondata, incomprensibile e persino illegittima.
 
E, sempre stando all’esempio afferente il Presidente, egli e’ tutelato nella misura in cui l’atto compiuto “avvenga nell’esercizio delle funzioni”. E non indiscriminatamante per qualunque atto, anche se compiuto dal singolo prima di rivestire quel determinato ruolo istituzionale.  
 
L’esistenza di prerogative in favore di particolari ruoli istituzionali e’ fisiologica ed addirittura necessaria nei sistemi democratici.
 
Proprio per evitare il rischio della persecuzione verso particolari cariche istituzionali ad opera di altri poteri istituzionali (le cui prerogative, infatti, vengono di solito bilanciate prevedendo, ad esempio come fa l’art. 96 della Cost., per il Presidente del Consiglio e per i Ministri, la previa autorizzazione a procedere delle Camere che in tale sede valutano l’esistenza o meno del c.d. “fumus persecutionis”). 
  
Ed il punto e’ proprio questo. Il Lodo Alfano incide su prerogative che sono regolate da fonti di rango costituzionale (art. 68, 90, 96), di fatto riscrivendone la portata ed il ruolo.
 
Ne consegue non solo la possibile violazione delle suddette norme, ma anche la possibile violazione dell’art. 138 della Costituzione in quanto la norma non e’ stata adottata con la procedura ivi prevista.
 
Dalla mancata adozione di una legge costituzionale, discende giocoforza anche la possibile violazione del principio di eguaglianza stabilito dall’articolo 3 della Costituzione. Proprio per i meccanismi adottati, infatti, non si tratta piu’ di una “prerogativa” istituzionale bilanciata, ma di un “privilegio” concesso a determinati soggetti addirittura per fatti antecedenti all’assunzione dei rispettivi ruoli istituzionali e non piu’ legati alla funzione od al ruolo, ma addirittura commessi nella loro vita privata.
 
La norma della sospensione dei processi in favore di particolari cariche dello Stato, avrebbe potuto dunque essere introdotta attraverso una legge costituzionale, nell’alveo di quanto gia’ stabilisce a tale proposito l’art. 68 della Costituzione a proposito dei membri del Parlamento, quale appropriata sedes materiae.
 
In conclusione : grande e’ l’incognita che pende sul Lodo Alfano.
 
Fabio Salierno
 8.10.2009 LA CORTE COSTITUZIONALE DICHIARA INCOSTITUZIONALE IL LODO ALFANO PER VIOLAZIONE DEGLI ART. 3 E 138 DELLA COSTITUZIONE: l'articolo 138 (il mancato ricorso ad una legge costituzionale) e l'articolo 3 (il principio d'uguaglianza fra i cittadini).


Tra le balle spaziali che circolano in questi
giorni a proposito della bocciatura del lodo
della vergogna, la più notevole riguarda la
presunta retromarcia della Corte
costituzionale, che nella sentenza del 2004 sul
lodo Maccanico-Schifani non avrebbe eccepito
nulla sull'uso di una legge ordinaria, anziché
costituzionale, per derogare all'articolo 3 della
Carta, mentre l'altroieri ha giudicato illegittimo il
lodo Alfano proprio perché fatto con legge
ordinaria. Si tratta di una bugia pietosa per salvare
la faccia non solo ad Al Fano e al suo mandante e
utilizzatore, ma anche al capo dello Stato, che quel
lodo firmò (e forse ispirò) due estati fa,
sostenendo per giunta che esso recepiva le
indicazioni precedenti della Consulta e quindi non
appariva manifestamente incostituzionale. In
realtà, nella sentenza del 13 gennaio 2004 firmata
dall’allora presidente Riccardo Chieppa e dal
redattore Francesco Amirante, si faceva più volte
riferimento all'articolo 138 della Costituzione,
quello che regolamenta le leggi costituzionali.
Prima i giudici ricordavano che il Tribunale di
Milano aveva chiesto alla Corte di annullare il lodo
Schifani anche perché “attribuisce alle persone
che ricoprono una delle menzionate alte cariche
dello Stato una prerogativa non prevista dalle
citate disposizioni della Costituzione, che
verrebbero quindi ad essere illegittimamente
modificate con legge ordinaria, in violazione
anche dell’art. 138 Cost.”. Poi aggiungevano: “Né
va omesso di considerare che il principio di
eguaglianza rientra tra i principi fondanti della
Carta costituzionale, derogabile solo dalla stessa
Costituzione o con modifiche costituzionali
adottate ai sensi dell’art. 138 Cost., come risulta
confermato dal fatto che tutte le prerogative
riguardanti cariche o funzioni costituzionali sono
regolate da fonti di tale rango”. Più avanti, la Corte
osservava che per creare un «regime differenziato»
rispetto al principio di eguaglianza fra tutti i
cittadini sancito dall'articolo 3, occorre prevedere
limiti ben precisi, che né il lodo
Maccanico-Schifani né l'Alfano contemplavano: “Il
principio di eguaglianza comporta infatti che, se
situazioni eguali esigono eguale disciplina,
situazioni diverse possono implicare differenti
normative. In tale seconda ipotesi, tuttavia, ha
decisivo rilievo il livello che l’o rd i n a m e n t o
attribuisce ai valori rispetto ai quali la
connotazione di diversità può venire in
considerazione. Nel caso in esame sono
fondamentali i valori rispetto ai quali il legislatore
ha ritenuto prevalente l’esigenza di protezione
della serenità dello svolgimento delle attività
connesse alle cariche in questione”. Valori
costituzionali, ai quali ovviamente non si può
derogare con legge ordinaria: “Alle origini dello
Stato di diritto sta il principio della parità di
trattamento rispetto alla giurisdizione, il cui
esercizio, nel nostro ordinamento, sotto più profili
è regolato da precetti costituzionali”. Più chiaro di
così...Alla fine, tirando le somme, la Consulta
individuava ben quattro profili di
incostituzionalità nel merito del lodo, per cui non
riteneva di doversi occupare anche della forma,
cioè della sua veste di legge ordinaria. Ma
concludeva significativamente: “Resta assorbito
ogni altro profilo di illegittimità costituzionale”. E
assorbito non vuol dire escluso. Vuol dire,
appunto, assorbito: cioè implicito. Bastava saper
leggere la lingua italiana per scoprire che anche il
lodo Alfano sarebbe stato bocciato. E non con un
voltafaccia rispetto alla sentenza del 2004. Ma in
base alla stessa giurisprudenza di cinque anni fa.
Con buona pace dei tanti, troppi bugiardi senza
gloria che infestano le tv e i giornali. Bisognava
pensarci prima di scriverlo, il lodo. E prima di
firmarlo. (Marco Travaglio)